从“研究”到“初步制定方案”，管理当局的措辞变化或许表明，北京市开征交通拥堵费的可能性正在变大。只是，交通拥堵费会怎么收，收多少，什么时候开始收，收了之后会停止目前的限号政策吗？目前都还不明确。此外，一旦北京开征交通拥堵费，上海、广州、深圳等大城市是否会跟进效仿？专车服务的新增成本会怎么转嫁到乘客身上？更根本的问题是：交通拥堵费一旦开征，真的能改善北京的交通状况吗？

围绕上述问题，财新记者采访了国家发改委综合运输研究所城市交通室主任程世东。程世东认为，北京若率先启动交通拥堵费政策，其他大城市很有可能会跟进，“就像当时北京限行一样”，可能会产生“示范效应”。他认为，如果最终确定要收拥堵费，出租车和专车也都应被纳入征收范围。

程世东还分析，征收交通拥堵费如果是一项长期举措，就应该要走立法程序，需要的落实时间会比较长；但如果只是和尾号限行政策一样，作为一种临时性措施推出，则立法所需的门槛就低一些。

如果收费 出租车和专车都该缴

在世界范围内，最早开征交通拥堵费的城市是新加坡。其后，英国的伦敦、瑞典的斯德哥尔摩、意大利的米兰等城市都尝试过此一政策，实施方案和效果不一。2008年，美国纽约市市政府也曾提出，要在工作日于华尔街商圈等路段征收交通拥堵费，最终因纽约市民不支持而作罢。

程世东告诉财新记者，从上述国家的经验出发，北京征收拥赌费的方式，有可能是按天收或按次收，或者两者结合亦有可能；在高峰时段与平峰时段，征收费率或许也会有所不同。

“简单的办法是画个圈。但有人会说，圈里有些路不堵，没必要调节”，“最好的办法是哪个地方、哪个时段堵就收费，这样比较科学。可这样，老百姓又觉得特别复杂”。

因此，程世东认为，市政管理部门的决策者在设计交通拥堵费方案时，必须在科学性和民意之间求得平衡，“必须要慎重考虑”；尤其在方案出台前，“绝不能提出一个方案就实施了，而是要让老百姓充分参与，向公众解释政府的考虑，征求公众意见”。

至于交通拥堵费的缴费主体，程世东认为，如果最终政府得到公众认可，开征交通拥堵费，“肯定应对出租车、专车都要一起收”，这才符合征收交通拥堵费的目的。

程世东解释，政府之所以考虑限行，征收交通拥堵费等政策，其根本原因在于“道路资源不够用”。因此要降低机动车的使用强度，让更多的公众从个性化的出行方式，转向集约化的出行方式。“只有让大家更多地选择集约化的出行方式，大家才能跑得更快”。

从出行方式的特点来说，程世东认为，出租车、专车，跟小汽车一样，都是个性化的出行方式，“它们占用的道路资源，消耗的能源，造成的污染，和小汽车几乎是一样的”，“这不是我们鼓励的方式。我们要鼓励的是集约化的公共交通方式”。

“不能让大家一征收交通拥堵费了，就不开小汽车、都去打车了；如果是这样的话，这对交通拥堵不会有任何改善”，“把小汽车车主赶到出租车上去，这不是政策期望达到的目的”。

实施效果取决于范围和费率

其实，早在2010年，北京市原市委书记刘淇就曾在中共北京市委十届八次全会上表态称，国务院已原则同意了北京市关于治理交通拥堵的方案，其中包括收取城市拥堵费和“先有车位、才准买车”等措施。

此后几年中，北京市政府在提及征收交通拥堵费政策时，也多谈及此举是为了治理交通拥堵。然而，公众关切的核心在于：收了交通拥堵费之后，北京的交通拥堵状况就能改善吗？

对此，程世东的看法是，任何措施能否起到效果，都取决于实施的力度有多大。就征收交通拥堵费而言，实施的效果有多好，很大程度上取决于收费的区域有多大、费率有多高。但是，缓解交通拥堵的措施有很多，优先选择哪一种？各种措施的实施力度如何？要看决策者如何在各种因素之间取舍平衡。

更重要的是，征收交通拥堵费的前提是，“首先得把公共交通做好”，“在公共交通能力不足的情况下，不让人开小汽车，这有些说不过去”。

就目前而言，程世东认为，北京市的公共交通服务能力显然是不足的。最直接的表现就是，“北京地铁早晚上下班限流”。他说，最近几年，北京市的确在轨道交通方面下了很大的功夫，但是地面公共交通的能力和服务水平，还有很大的提升空间。

基于上述两方面原因，程世东建议，北京市政府应慎重考虑征收交通拥堵费的时机，甚至可以“暂且缓一缓”；就算要征收交通拥堵费，最好也不要把这一措施当成长久举措，定位成临时性的政策措施更好，为发展公共交通创造时机和时间。

城市交管体制为何理不顺

纵观北京市政府历年来的工作规划，发展公共交通，都被列为重要工作任务。不过，仍然难以满足不断增长的公众出行需求。

据程世东介绍，2008年北京市政府借奥运会之机实施单双号限行政策，后来又改为尾号限行政策时，每年都强调“限行只是临时性举措”，目的是为发展公共交通争取时间。但近9年过去了，北京市的公共交通服务仍不能令人满意。

在程世东看来，近年来北京的轨道交通发展很快，“不能说政府不努力”，但是地面公共交通的服务能力还是不够。主因，与城市交通管理体制的架构缺陷有关。

“现在一说交通拥堵，都把责任压到交通委，但其实交通委没有太多能力去做。比如实施公交优先战略，公交价格的制定有发改委在里面、公交专用道的划拨，是公安局下面的交管局负责；公共交通的补贴由财政局负责；而公交集团的主管部门是国资委，交通委能做的很少，连公交线网规划都很难制定”。

与征收交通拥堵费、尾号限行相比，程世东说，其实，治理交通拥堵有很多效果更好、反对声更小的措施。但这些措施一旦涉及多个部门，就不容易执行到位，也不容易达到效果；在这种情况下，交通委征收交通拥堵费或许是“不得已而为之”。

近十余年间，北京、上海等城市在公安局下属的交通管理局之外，纷纷成立市政府的交通委员会，负责统整治理城市交通。此举，便已有改革交通管理体制之意。但程世东表示，“管理体制的改变，不是说想弄就弄到一起，需要很长时间”。

治堵未必是政府首要目标

除了交通管理体制不顺，城市规划的布局和政府及公众的理念，也影响着交通治理措施的效果。

程世东表示，如果给北京市的交通拥堵原因排个序，城市规划布局不合理是首要原因。他说，近几年来，北京市人口外迁疏散的趋势“越来越明显”，居住功能大多迁至郊区，“三环以内工作，五环以外居住”是通勤人群的常态。而这种潮汐式出行的结果是，人们的“出行距离长了，占用的道路资源和公交资源变多了”。

2016年年初，北京市公布了第十三个“五年规划”，再次重申严格控制人口规模。程世东认为，这会使未来有更多的人继续往外迁，短期内“职住不平衡”的情况会更显着，这可能会加剧北京市交通拥堵的情况。

另一方面，程世东指出，很多人对政府职能的认识存在误区。“政府的职责是解决交通拥堵吗？不是”。他认为，“政府不应把治理交通拥堵作为首要目标，而是要改善老百姓的出行条件。”

在程世东看来，“治理交通拥堵”，其实是一种“以车为本”的政策逻辑；政策目的是为了让小汽车跑得更快。而“改善老百姓的出行条件”，则更多地强调做好公共交通。“如果公共交通做好了，你不愿意选择公共交通，而愿意花更多的时间，开小汽车堵在路上，那是你的事”。程世东说，在中国大多数城市，都没有条件让绝大多数人使用小汽车出行时，公共交通才是人们的主流出行方式，也是政府交通治理工作的主要职责所在。